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  • “雾霾”下的能源综合治理之道
  • 本站编辑:楚天环保发布日期:2016-11-22 16:13 浏览次数:
习惯上,当面临某种问题、探究解决方案的时候,人们通常倾向于去寻找单一性的、决定性的因素,以更有效率地解决问题。当下,面临“雾霾”带来的心理与生理 上的负面影响,这种思维方式受到了越来越多的挑战。因为人们发现:造成“雾霾”的原因众多,仅就能源方面而言,交通拥堵、油品质量、燃煤污染等都是显著的因素。并且,没有任何一种污染物起决定性作用,但是却都是重要的“祸端”,“抓牛鼻子”有点无处可抓。此种情况下,“多管齐下”、“综合治理”是人们迅速与自然关系的反应。笔者以“如何减少燃煤污染”为例,讨论一下何谓“综合治理”。
  减少燃煤污染存在

  多种途径、技术可供选择
如果能在末端实现各种污染物的零排放,那么从整体上看,煤炭就是“零排放绿色能源了。”事实上,煤炭清洁化利用一直是解决“脏”煤炭问题的途径,也存在着从煤炭洗选、加工到转化的众多技术路线,包括煤多联产、煤化工中提高排放标准等。如果从减少煤炭使用的角度看,提高煤炭利用效率(比如采用更先进的IGCC代替传统亚临界机组),降低使用煤炭的活动水平(比如以分布式供暖代替集中供暖,关停钢铁产能以减少焦炭需求),进行燃料替代(用天然气代替煤炭)等,可供选择非常多。所有这些途径与技术如果采用,对减缓雾霾都将是有效的。那么,问题的关键是:从哪个角度、哪个技术入手最合适,这需要我们有一个共同的思维方式。
要实现既定的治霾目标,在存在多种选择的情况下,成本最小的减排方案显然应是政策与行动最优先的着力点,然后是成本次小的,逐级扩大。这就是经济学一般理论上讲的成本有效性,这是能够保证推行一项政策的收益大于支出,也就是具有效率的必要条件。就雾霾问题而言,不同的途径与技术的成本排序如何呢?可以结合技术的现状进行分析与比较。就目前的讨论而言,关停煤炭的散烧取暖被普遍认为减排成本最低,因为其排放强度可能是大型电厂的上百倍到几千倍。这一点基本是共识。但是,从有些技术的角度来比较,结论就不是那么显然了。其主要原因是,我国价格信号的传导还很不顺畅,不同部门、不同地区面临着太多“特定”的价格体系。

比如东部地区要实现减排,到底是本地进一步提高排放集约度,还是通过将污染转移到西部,输电实现减排更合适的问题。本地进一步提高集约度,意味着成本的上升,并且由于既有标准(比如电厂)已经很高,其进一步提升的难度很大,但是输电同样面临着西部增加排放损失、长距离输送高损耗带来的成本增加等问题。这就需要细致的经济分析。
  实现政策目标的政策工具
传统上,我国习惯上采用“命令-控制”型的治理模式,最主要的方式就是目标的逐层分解考核,对政策目标与政策工具的区分需要并不强烈。但是,随着市场体系的建立,企业作为自主经营主体地位的取得,“目标的分解与考核”的效果越来越差,而且与“减少政府对微观经济”干预的目标相矛盾。这一情况下,如何通过适当的政策工具,实现既定的政策目标,就有探讨的必要。传统上,政府可以采用的产业政策工具有两大类,即税收政策与财政政策,也就是通过“税”与“补贴”的方式去改变市场的价格信号,从而对市场参与者的行为产生政府期望方向的引导,以最终实现目标。“排放-贸易”体系对排放总量进行了限制,理论上具有与相应排放税政策相同的政策效果。典型的例子比如电力短期竞价市场。市场价格的形成,在于各发电厂商基于自身的可变成本报价,最终满足需求的“边际厂商”的报价形成市场价格,而其他厂商获得相应的“租金”。一般情况下,天然气的价格要远大于煤炭,因此天然气发电比煤电厂更有可能成为“边际厂商”,无法获得较大的市场份额与利用率。但是,煤电厂的排放比天然气电厂大,这一结果无疑将会增大环境的负担。如果这一结果并非政府决策者所期望的,那么通过加征碳税,在一个足够高的水平下,煤电厂与天然气电厂的这种排序就有可能倒转,从而实现决策者降低污染物排放的正常目标。这是欧盟建立碳交易市场,以促进能源转型的理论与政策背景。但是,现实的发展超出了政策设计者的预期,经济增长的乏力、导致了非常低的碳价格水平,对实现目标的提拉作用太小。

  “抓手”型政策

  多数情况下不会是好政策

“抓手”是传统上政府工作开展的一种模式。比如目前部分地区对煤炭利用基础设施(电厂、钢厂)采取的直接关停、限制政策,其必然不会是成本最低的。更关键的是,这些限制只发生在一些地区与少数的几个部门,这会产生严重的泄露,削弱甚至抵销政策的作用。这些部门的限制,会将这部分煤炭使用以直接的方式(比如异地建厂)或者间接的方式(削煤降低了整体的煤炭价格,造成了其他地区用煤的反弹)发生在其他地区,整体上是否能达到节能减排的效果,值得怀疑。全局性的、覆盖所有经济部门的政策与措施是保证政策目标实现所必需的。
  要建立政策推出前的评估机制
不同的政策目标,可导致截然不同的政策选择。比如以上提及的“关停煤炭散烧”是成本最低的减排方案,但这是讨论减排目标前提下的结论。一般而言,煤炭的散烧涉及边远地区与最困难群体的基本生活需求,民生目标如果也是一个考虑因素,并且短期内缺乏其他实现这一目标的支持政策,那么减排的目标可能就失去了优先权。政策工具是否有效率,是否有实现目标成本更低的解决方案?建立一个环境排放市场,或者征收环境税,将是保证全局有效的重要方式。以“十一五”期间广泛推行的“关停小火电”为例,就减少排放而言,它关停了效率低下的机组,短期内具有节能减排的效果。但是,出于“满足电力缺口”或者“关停机组相应就业人员安置问题”目标的“上大压小”政策,用一个新的大型煤电机组,代替了一个老旧的小型煤炭机组,长期来看,意味着未来30-40年的长期排放,相比于老旧机组到寿期的自然淘汰(比如5-10年高排放,然后可能就不会有煤电需要建设,或者政策限制煤电无法建设),其是减少了还是增加了排放,并没有一个显然的答案。决策者需要更显性的衡量各个目标的取舍,短期目标与长期的取舍。   
总之,“雾霾”的产生是个多因素共同作用的结果,其解决方案必然需要照顾到多个政策目标,使用多种政策工具。只有明确了目标、工具以及二者的联系,关于“雾霾”治理的讨论才能在同一个平台上,实现一个共同的综合治理之道。